Steuerungsprobleme der öffentlichen Gesundheit. Forschungsperspektiven für die Governance der COVID-19-Krise

Internationale Organisationen haben einen erheblichen Einfluss auf die Steuerung von zahlreichen Politikbereichen. In der internationalen Gesundheitspolitik ist trotz vieler Erfolgsfälle das Agieren der Organisationen nicht selten mit Komplikationen und Blockaden verbunden, weshalb eine internationale Gesundheitssteuerung in vielen Einzelprojekten und auch in internationalen Notsituationen droht ins Leere zu laufen. Komplikationen entstehen durch das kaum überblickbare Feld von Akteuren mit daraus entstehenden Koordinationsproblemen auf internationaler Ebene bis hin zu schlecht ausgebauten Gesundheitssystemen auf nationalstaatlicher Ebene, die oftmals in den Ländern mit einem schwachen Gewaltmonopol oder gar einer Abwehrhaltung gegenüber der internationalen Gesundheitspolitik zu finden sind.

Auf der multilateralen Ebene hat sich die Organisationslandschaft in den letzten Jahrzehnten erheblich verändert. Internationale Organisationen wie die Weltgesundheitsorganisation (WHO) sind nicht die einzige treibende Kraft bei der Gestaltung der internationalen Gesundheitspolitik. Vielmehr haben internationale Nichtregierungsorganisationen (NGOs) dazu beigetragen, das Kräfteverhältnis zwischen den verschiedenen Akteuren zu verschieben. Auch Bestrebungen einzelner Mitgliedstaaten, die Arbeit und die Rolle der WHO in Zweifel zu ziehen, verschärfen die Spannungen.

 

Beispiele auf der regionalen Ebene zeigen, dass eine globale Gesundheitssteuerung nicht zwangsläufig von einer internationalen Organisation global erzeugt wird. Sie wird mitbeeinflusst und stabilisiert von regionalen Organisationen und zwischenstaatlicher Zusammenarbeit – auch jenseits der EU: So hat Australien im Jahr 2016 ein öffentliches Gesundheitsprogramm mit einem Volumen von 300 Millionen Dollar auf den Weg gebracht, um lokale Gesundheitssysteme in der asia-pazifischen Region vorsorglich zu stabilisieren. Auch die Association of South-East Asian Nations (ASEAN) hat nach der SARS-Krise 2002/2003 sich institutionell neu ausgerichtet, um auf künftige Pandemien effektiver reagieren zu können – dazu gehört neben einer besseren Abstimmung der Mitgliedstaaten eine verstärkte Einbindung nicht-staatlicher Akteure (insbesondere Nicht-Regierungsorganisationen (NGO)). Gleichzeitig kann die ASEAN aufgrund ihres institutionellen Designs zu einem “Stumbling Block” für eine gleichgerichtete regionale, die öffentliche Gesundheit betreffende Politik werden (vgl. Lange 2020)

Die Entwicklung nationalstaatlicher Gesundheitsstrukturen ist eng mit der internationalen Gesundheitspolitik verknüpft. Über 800 nationale WHO-Kollaborationszentren oder auch nationale Programme zur Epidemieprävention illustrieren ein ausgebautes Kooperationsnetzwerk zwischen nationaler und internationaler Ebene im Politikfeld Gesundheit. Dieses Bild verkehrt sich in sein Gegenteil bei der Betrachtung einzelner Nationalstaaten jenseits der OECD-Welt: Die Einbettung von nationalstaatlichen Gesundheitsstrukturen in das internationale Gesundheitssystem ist abhängig von der Entwicklung der jeweiligen Nationalstaaten. Dabei stellen bei weniger entwickelten Ländern die oft lückenhaften Gesundheitssysteme nicht nur ein Problem bei der Bekämpfung bedrohlicher Krankheiten dar – ein fehlender politischer Wille, ein schwaches staatliches Gewaltmonopol oder gar eine Abwehrhaltung gegenüber dem internationalen Gesundheitssystem flankieren eine schwach bis gar nicht ausgebaute öffentliche nationale Gesundheit.

 

Diese hier umrissenen Licht- und Schattenseiten zur Leistungsfähigkeit der internationalen Gesundheitspolitik rücken insbesondere in der gegenwärtigen COVID-19-Pandemie ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Damit verbundene Forschungsfragen standen zuletzt bei einer internationalen Tagung im Fokus, die von der FEST und vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (MPIL) ausgerichtet worden ist. Sie sind mithin ein geeigneter analytischer Ausgangspunkt, um etwa politikwissenschaftlich den Umgang mit der COVID-19-Pandemie auf den oben beschriebenen Ebenen in den Blick zu nehmen, die Stärken der ebenen-spezifischen Governance zu identifizieren und ebenso das Blockadepotential herauszuarbeiten.

 

1. Lange, Thomas/ Villarreal, Pedro A./ Bärnighausen, Till 2023: Counter-Contestation in Global Health: The WHO and its Member States in Ermergency Settings. In: Health Policy. Vol. 131. 
2. Lange, Thomas/ Villarreal, Pedro A./ Bärnighausen, Till 2023: The Contested Authority of International Institutions in Global Health. Editorial. In: Health Policy.
3. Lange, Thomas/ Villarreal, Pedro A./ Bärnighausen, Till 2023 (Guest Editors): The Contested Authority of International Institutions in Global Health. In: Health Policy, Special Issue.
4. Lange, Thomas 2021: Eine neue „Disease Surveillance“? Big Data und die Gefahrenüberwachung in Global Health. In: Held, Benjamin/ van Oorschott, Frederike (Hrsg.): Neue Technik – neue Ethik? Interdisziplinäre Auseinandersetzung mit den Folgen der digitalen Transformation. Reihe FEST Forschung. Heidelberg University Press, Heidelberg. 
5. Lange, Thomas 2020: International Health Governance: Regionen als treibende Kraft? In: Held, Benjamin/Kirchhoff, Thomas/ Oorschot, Frederike van/Stoellger, Philipp und Werkner, Ines-Jacqueline (Hrsg.): Corona als Riss: Perspektiven für Kirche, Politik und Ökonomie. FEST kompakt. Analysen – Stellungnahmen – Perspektiven, Band 1. heiBOOKS, Universitätsbibliothek Heidelberg. 
6. Lange, Thomas 2020: COVID-19: Gibt es internationale Gesundheitssteuerung jenseits der WHO? Das Potential regionaler Organisationen bei der Pandemiebekämpfung. In: epd Dokumentation, Nr. 27 (Juli), Frankfurt am Main.
7. Lange, Thomas 2020: Beyond the ‘ASEAN-Way’? Third-Sector Driven Governance Along SARS and Haze Pollution. In: Journal of Global Health Governance, Special Issue: Climate Change and Global Health Governance, S. 129 – 140.
8. Lange, Thomas 2020: Beyond the ‘Global’ in Global Health Governance? Emerging Health Regionalism and Polycentric Order. SSRN Working Paper – http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3724332.